6장(13주) 도시계획과 계획이론

제 1절 도시계획의 기본개념

I. 도시계획의 고전적인 접근

현대 도시 현상이 다양한 변수의 상호작용에 의해 변화되고 있다는 것은 다 아는 사실이다. 도시문제(urban problem)을 해결하기 위한 도시계획(urban planning)에 있어 표면상 나타나는 단순한 물리적인 현상만을 다루면서 해결책을 찾으려고 하는 것은 큰 효과가 없다. 도시 현상은 종합현상이요, 도시계획은 종합계획인 것이다.

과거의 도시계획은 토지이용도면이 도시계획의 전부인것처럼 인식되어 있다. 도시계획가는 공학적인 기준에서 물리적인 시설을건설함으로서 도시계획의 목표를 충족시켰다고 이해하여 왔다. 1950년대까지의도시계획이 이와 같은 현상을 나타내었다. 그렇지만 최근 들어 정보시대가 본격화되면서, 가상계획에 대한 관심이 지속적으로 증가하고 있으며, 실질공간계획과 경제 및 사회계획이 가상공간에서 이루어지는 계획으로 융합, 발전되고 있는 현실이다.

이들 계획은 assumptions, objectives, standardsand principle등을 규정하고 실천 방안의 하나로 장기계획을 수립하였다. 그러나 이들 계획은 중기 혹은 단기사업계획 등이 결여되어 실천계획이결여되어 있다. 또한 urban growth에 미지는 요인들에 대한 상호작용의분석 및 장래 예측이 부족하여 단면적 외형적인 측면이 강조되었다.

그러나 이와 같은 50년대 계획이 과학기술의 발달, 인구의 증가, 자동차의 등장, 경제 개발, 환경문제 등에 의해 도시를 내적 구조와 외적인 측면에서 완전히 다른 것으로 변환시켰으며, 60년대이후에는 새로운 개념의 도시계획이 등장하게 되었다.

미래의 도시계획은 현재까지의 현실공간에 대한 도시계획과 현실공간을 가상공간화하고 계획의 내용을 가상공간에서 운영, 관리, 수정할 수 있도록 하는 정보계획이 통합되어 진행하게 되며, 이에 같은 현상은 사회의 모든 분야에 적용되게 된다 (국가통계지리정보시템 등 각종정보시스템(구글 어스프로) 및 국가공간계획을 총괄하는 국토교통부(http://www.molit.go.kr))

II. 도시계획의 현대적인 개념

1. 도시의 사회, 경제성

도시가 복합적인 형태이자 인류문명의 요람지요 서식지라 할 때 도시계획은 단편적인 계획이 아니라 comprehensive planning으로전환하게 되었다. 즉 건축, 토목 등의 공학적인 요소와 시장 경제 교통 주택 환경 복지 교육 범죄 인구 재정 등의 비공학적인 요소와 인간 행태에 관한 요소가 복합적으로 상호작용하여 이들이 도시 내에서 mutual growth하도록유도하는 방향으로 계획이 정립되게 되었다.

과거의 실례는 계획의 종합성 신축성을 무시하고 물리적인 시설이 인간의 성장을 좌우한다는 지배론(physical determinism)에 입각하여 도심부 재개발이 단행되었다. 그렇지만 예를 들면 public housing의 경우입주자의 사회경제적인 문제가 해결되지 않아서 재개발이후에 그곳에 계속 정착하지 못하므로 입주자들의 근본적인문제가 해결되지 못하였다. 이와 같은 문제점들을 해결하기 위해 도시계획의 새로운요소로서 socio economic planning이 강조되었다. 최근에는 창조도시의 컨셉이 등장하여 정보시대 도시계획의 새로운 변화가 시작되었다 (창조경제와 창조도시).

지금까지는 공간계획에 한정되었지만, 앞으로는 해상 공간 및 우주계획을 포함한 공중계획과 가상공간계획도 계획 내용에 포함되어야 할 것이다.

2. 도시계획과 상위계획

도시라는 일정 공간은 인접지역과 상호 밀접한 관계가 놓여 주변 도시와 배후지로 연결되어 상호 영향을 주고받게 되며 이와 같은 개념이 확대되면 지역계획 혹은 국토계획으로 확대되게 되었다. 즉 도시는지역의 일부분이고 지역은 도시의 일부분으로 계획의 공간적 기능적 hierarchy를 형성하게 되었다.

① 국토계획은 포괄적이고 원칙적인 방향을 제시하고

② 지역계획은 국토계획의 방향에 따라 지역별로 계획을 입안하고

③ 도시계획은 이들 상위계획의 기본방향에 따라 구체적인 계획을 수립한다.

따라서 도시계획은 공간적 (urban, regional and national planning), 기능적 (social, economic and physical planning), 입체적으로 고려된 종합계획 (integrated planning)이다.

3. 과정으로서의 계획

Planning과 plan이 구별되는 것은 전자는 후자를 도출해내는 과정이며 후자는 전자의 최적안 (policy guidelines)이다.

1). 도시계획은 목표지향적(goal-oriented)이다. 계획은 가공적인 목표를 설정하지 아니하고, 실천 가능한 목표를 수립하여 목표와 수단 간의 반복적인 feedback을 통하여 최종안을 선택해 나가는 과정이다.

2). 도시계획은 미래지향적(future-oriented)이다. 미래의 변화를 예측하고 이에 발전적으로 대응하기 위해 가능한 대안을 동원하여 실천에 옮기는 것이며 아무리 좋은 계획이라도 실천에 옮길 수 없으면 paper plan에 불과하다.

3). 도시계획은 목표설정에서부터 사업계획에 이르기까지 복잡한 의사결정과정을 반복함으로써 목표달성을 점검하는 환류과정의 특징을 가지며 static이 아니라 dynamic이다.

4. 미래의 계획과 전자정부

계획 환경의 근본적인 변화 (시간과 공간의제약의 극복: 인간의 태생적인 한계에 대한 일부 극복방안이 제시, 과거와 미래를 가상적으로 만들어 볼 수 있는 시스템이 가능하게 됨)

온라인 실시간, 수요자중심 가상계획의현실화, 계획의 시행착오의 최소화, 계획의 통합

공공데이터포털(https://www.data.go.kr; 국가통계 포털 경상북도

미래의 계획은 주민 혹은 시민의 자발적인 참여를 통한 상호 협력에 기반을 둔 창조적 도시계획이 주류를 이룰 것으로 예상되며, 특히 협력적 governance 시스템이 활성화 되고, 특히 이들이 e-governance 체계로 발전되고 있다 (창조도시: 두바이 프로젝트, 하회 및 양동, 전주 한옥마을, 주민참여형도시재생사업 등).

III. 계획의 유형

계획의 유형은 매우 다양하게 분류될 수 있으나 대표적인것을 살펴보면

1). 적용 계층에 따라 policy planning과 operational planning으로 구분되며, 전자는 계획수립의 기본방향과 목적 등을 제시한 policy guidelines를 포함하고 있으며, 후자는 이에 따른 각 부문별운영계획 혹은 실천을 위한 사업계획이 포함된다.

2). 계획대상에 따른 분류는 물리적 계획 (physical planning), 경제계획(economic planning), 사회계획(social planning)으로 구별되며, 물리적 계획은 토지이용, 주택, 공원 등의 공간상의 facilities-oriented planning이며, 전통적인 도시계획이 이에 해당된다. 경제계획은 국민소득을 증진하고 생활 복지를 향상시키는 총량 경제성장 등에 관한 계획이다. 이들 계획은 소련에서 시작되어 각 개발도상국의 경제개발계획이 이에 해당되며, 우리나라의 경제개발 5개년 계획도 하나의 예이다. 사회계획은인력, 교육, 인구 범죄예방 등의 사회적인 문제에 대한 계획이다.

3). 지역적인 수준으로는 national planning, regional planning, city planning or town planning or country planning과 international planning으로 구별된다. 국토계획은 전국토를 대상으로 하는 국토의 종합적이고 합리적인 이용에 관한 계획이며, 지역계획은 특수한 목적으로 선정된 지역의 자연, 사회 경제적인 조건 속에서 계획되는 도 혹은 주 계획 혹은 권역별계획 등이 이에 해당된다.

도시계획은 도시의 사회, 경제, 물리적인 요소를 종합적으로 계획한 계획이며, 지역과 국토적인 측면도 고려되어야 한다.

4). 계획기간에 따라 long-range planning, mid-range planning and short-range planning로 구분되며, 편의상 장기계획은 10-20년 계획을 말하며, 중기계획은 2-5년, 단기계획은 1년 내외의 짧은 기간의 계획을 말한다 (각자 개인의 장래계획을 단기 중기 장기로 나누어서 생각하여 보십시오?).

IV. 도시계획의 특징

1. 도시계획의 강제성

18세기의 자유방임주의는 도시의 변화를 비계획적인 철학에 근거하여 시장 메카니즘인 invisible hand에 의해 anti-planning의 측면을 강조하여 계획적인 변화를 반대하였다 (아담스미스 경제학).

그러나 산업혁명이후의 사회문제는 자유방임의 체제로는 극복하기 어려운 단계에 직면하게 되고, 각종 사회문제, 주택, 교통, 환경 등의 문제가 발생하고 이들의 사회문제와 발전 목표들이 상충될 경우에 공공에 의한 교정이 불가피하게 되어 invisible hand에서보다 visible hand (government intervention)로 문제를 해결하게 되었으며 필요에 따라서는 eminent domain을 발동하게 되고 행위의 제한 혹은 금지 등이 규정되었으며, building control, zoning, environmental quality control 등의 직간접 규제를 받게 되었다.

2. 도시계획의 복리성 (public welfare)

도시계획에 있어서 강제성을 띤 규제가 주민의 public welfare의 증진에 합당해야 한다. 공공성을 상실할 경우 공공자금 (public expenditures)의 투자의 명분을 잃게 된다. 또한 형평성의 원리에 합당해야 하며, 경비부담 측과 수혜 측과의 형평성이 고려되어야 한다.

우리나라의도시계획법에는 "도시계획이라 함은 공공의 안녕 질서와 공공복리의증진을 위한 것이라고 규정하고 있다. 또한 도시계획에서 형평성을 명확하게 규정하기가 어려운 경우가 많기 때문에 cost benefit analysis, cost effective analysis, goal achievement matrix planning 등의 방법론을 동원하여 보다 합리적으로 형평성에 도달하고자 한다.

3. Budgeting

도시계획은 실천 가능한 계획이 되기 위해서는 항상 예산의 문제가 반영되어야 한다. 현재의 예산의 제약조건하에서 계획이 고려되고 반영되어야 한다.

V. 도시계획의 이론

도시계획의 이론은 각 나라가 추구하는 정치적인 이데오르기와 행정환경에 따라 계속 변화되어 왔다. (사회주의 국가: 미국과 유럽의 차이)

과거에는 과학, 기술, 인간의 가치관 등의 중요성을 이해하지 못한 나머지 물리적 계획에 치중하여 왔지만 점차 사회, 경제, 환경계획이 중요하게 되었으며, 최근 들어 지속 가능한 발전이 핵심적인 가치로 등장하게 되었다.

도시계획의 이론들은 첫째, 급속히 발달하는 현대 과학적인 방법의 이해와 그것을 활용하는 데 바탕을 두고, 둘째, 가치관에 대한 인식과 현명한 판단력을 지니고 그것을 계획과정에 반영하며, 셋째, 인간사회에 관련된 모든 사물들을 깊이 이해하고 그것의 변화 경향을 파악하는데 있다.

계획이론의 변화과정을 개괄하면 합리모형, C. E.Lindblom의 부분적 점진주의에서, 선택이론 (choice theory), advocacy theory, pluralism, transactive theory 등으로 변화되어 왔다.

1. 종합적 합리모형 (synoptic rationalism):

계획의 목표를 미리 세워놓고 이 목표를 달성하기위한 모든 수단과 조건을 합리적으로 찾아내는 이상주의이다. 합리적인 의사결정과정을 통하여 계획을 수립, 정책의 결정, 집행한다. 합리모형에는 5가지의 단계로 구분된다.

1). 해결해야 할 문제와 달성해야 할 목표를 설정하고

2). 목표를 달성할 수 있는 여러가지 대안을 모색하고

3). 각 대안들을 추진할 경우에 나타나는 결과들을예측하고

4). 각 대안의 결과를 평가하고

5). 최적의 대안을 선택한다.

2. 부분적 점진주의 (disjointed incrementalism)

1). Lindblom의 반종합성이론

그는 정책결정과정을 종합적으로 다루는 것은 사실상 불가능하다고 보면서 이론적으로 부분적 점진 이론을 제기하였다. 종합적접근을 주장하는 학자들은 목표와 이를 실천하는 수단의 선택과정에 있어서 합리성에 의한 최적안의 선택이 가능하다고 본 반면에 그는 실제의 과정에 있어서 합리성을 찾기란 여러가지 한계가 있다고 주장하고 있다. 그 이유는

(1). 인간이 당면한 모든 문제를 해결하는 능력에 있어서 제한이 있고

(2). 정책결정에 필요한 모든 정보의 수집이 어려우며

(3). 사회적 분석 비용이 막대하며

(4). 가치와 목표를 평가할 만족할 만한 기준이 없다는 것이다.

2). 이론적 근거

Lindblom의 이와 같은 주장의 이론적인 근거는

(1). 비교적 소규모의 변화를 추구하는 점증적인방법을 선택하며

(2). 완전한 목표를 세워 계획을 하기보다는 긴요한부분부터 보완해 나가며

(3). 문제를 일거에 해결하기보다는 계속적으로 접근하며

(4). 목표를 계속적으로 재조정하고 새로운 것을 발견하도록 탐색적(exploratory)인 방법을 지니며

(5). 문제의 해결에 있어서 모든 가능한 대안을 모색하는 것이 아니라 몇 개의 실천 가능한 대안 만을 고려하려는 단편적인(fragmented)이며

(6). 정책결정과정이 구심점을 향해 집중되지 않고 분산되어 상호 단절되어(disjointed)있는 이론적인 특징을 제시하고있다.

이 이론은 균형을 이룬 변화를 반대하고 불균형 변화(incremental change)를 옹호하는 허쉬만의 unbalanced growth theory와 유사점을 나타내고 있다.

이 이론은 비록 반종합적인 이론인 듯하지만, 많이 활용되고 있다. 특히 개발도상국의 계획에 있어서 자료의 불충분, 부정확성, 경비의 제약 때문에 종합적인 접근이 어려운 상태에서 나름대로의 설득력을가지고 있다.

3). 평가

이 이론은 이상과 현실의 중간적 입장이다. Amitai Etzioni는 순수합리이론에 입각해서 정책결정을 할 수 없다는 주장과 현실성을 충분히 감안하여 단계적으로 접근해야 한다는 측면에서는 충분히 설득력이 있다고 주장하면서 선별적 합리론을 제기하였다. 계획은 사회의 윤리성, 가치관, 계획 제도 및 효용성에 따라 끊임없이 발달되어 왔기 때문에 이상의 두 이론의 측면을 모두 가지고 있다고 주장하면서 다음 이론을 주장하였다.

3. 선별적 합리주의 (mixed-scanning):

A. Etzioni 같은 학자는 위의 두 가지 계획을 합친 형태로 유토피아적인 종합적인 합리주의에 개별적인 점진주의의 이론적으로 보완한 형태이다. 선별적계획이론은 계획 기능에 따라 근본적인 정책결정 (Fundamental policymaking)과 개별적인 의사결정을 분별함으로서 계획이론의 체계를 가치체계에 접근시키는 것이다. 계획과제의 중요도에 따라 선별적으로 목표와 전략 등을 세우고 구체적인 세부계획을 수립하여 현실적으로 실현 가능한 대안들을 찾게 된다.

4. 선택이론 (choice theory)

P. Davidoff와 Thomas Reiner는 도시계획과정이 미래행동을 위한 하나의 선택과정으로 보고 그 과정은 3가지의 절차를 밟고 있다고 보고 있다.

첫째, 가치판단을 결정하고 그것은 선택하는 과정이며, 둘째, 선택된 가치와 목표를 구체적으로 실현시킬 대안을 찾아내어 가장 좋은 대안을 선정하는 것이고, 셋째는 최종적으로 선택된 대안을실천하는 과정이다. 이 3가지 과정 속에서 정책결정자는 부단히 선택작업이 반복되는 데 이 선택과정을 선택이론이라 한다. 이것은 시민들로 하여금 그들의 가치를 찾아내어 스스로 결정, 선택하도록 유도하는 것이며 선택이론이란 계획과정을 하나의 선택 행위의 연속이라고 보고 있다.

5. 옹호이론 (advocacy and pluralism) : 한국의 경우 보수와 진보 및 다양한 이해 관계 집단의 주장이 너무 강하게 제기 되어 타협이 이루어지지 못하고 갈등이 지나치게 표출되는 현상을 보이고 있으며, 이는 압축성장과정에서 효율성을 지나치게 강조한 나머지 사회의 fairness 혹은 equity가 상대적으로 무시되어온 결과이며, 경제적으로 선진화, 정치적으로 민주화 속에서 진정한 선진국으로 도약하기 위한 큰 걸림 돌로 작용하고 있다.

1). 주민의 권익옹호: 각 이익집단의 대변자적 계획이다. 흑인운동, 도시빈민운동 등등

2). 이론적인 근거: 옹호이론은 도시 서민의 이익을 위해 모순된 현실과 도시정책으로 인해 발생된 혜택의 분배과정을 새로이 확립하고자하는 것이다. 이것은 정치과정에 자주 비유된다. 각 이익집단을 대변하여 그들의 이익을 옹호하고 대변하는 역할을 수행한다. 공공계획과 각 이익집단의 계획이 대립하는 가운데 도시계획가는 주민의 이익을 대변하여 종전의 가치판단에 대한 value-free에서 탈피하여 그들의 가치관을 적극적으로 계획에 반영해야 한다는 것을 의미한다.

따라서 이들의 계획은 당연히 다원적일 수밖에 없다.

3). 평가: 이 계획은 Oakland의 Model Cities Program에서처럼 주민의 민주적 참여를 통한 정책결정과정에 성공적인 사례를 남긴 경험이 있다. 최근 우리나라의 주민참여 도시재생사업도 이에 해당된다고 볼 수 있다.

이 계획의 장점은 현지주민(neighborhood association)과 더불어 그들의 문제점을 발견부터(problem identification), goal-setting, 이를 실천시킬 alternatives을 상호 검토하는 과정에서 주민들을 참여시킨다. 이 이론의 핵심은 도시민의 생활을 변화시키는 정책결정의 권한이 도시계획가와 정치인에게 집중되는 것이 아니라, 그로부터 직접 영향을 받는 현지 주민(affected people)에게 귀속된다는 점에서 decision-making이 분산된 형태를 가리키며 citizen participation을 강조하는 것이다.

6. 교환거래이론(Transactive theory)

1). Friedmann의 계획이론

John Friedmann은 계획이론은 developing planning와 adoptive planning이 있다고 주장하고 있다.

전자는 개발되지 않은 지역에다 계속적인 투자를 함으로서 고도의 성장을 달성하는데 활용되며, 후자는 개발되어 있는 지역에 외부적인 요인에 의해 도시내의 주택, 교통, 교육, 식수 및 공원 등의 문제점이 발생할 때 이를 해결하기 위해 활용하는 방법으로 Lindblom의 remedial approach와 비슷한 방법이다.

2). 교환거래이론의 전개:

복합적 요소(complex variables)로 형성된 도시사회를 계획하는 것이 과학적인 방법에 의해 이루어지기 어렵다고 보고 계획가의 생각과 주민들의 실천행동(action) 양자가 결합하는 과정(linkage process)이 더 바람직하다고 생각하며, 이들 양자가 서로 이해하면서 배우는 관계(mutual learning)가 맺어지는데 이를 교환거래관계(transactive relationship)라고 한다.

이 접근법을 적용하면 actors 상호간의 인간관계를 형성하는 것이 목표설정, 대안 수립, 집행을 효율적으로 달성할 수 있다고 본다. 이 이론의 핵심은 참가자들이 계획과정에서 적극적으로 참가하여 역할을 하는 현실 참여에 바탕을 두고 있는 점에서 advocacy planning과 비슷하며 상호 타협을 통해 이루어 진다는 점에서 incrementalism과 비슷하다.

3). 교환거래이론의 배경:

a. Post-industrial society에 접어든 현대사회의인간의 가치관을 정확히 판단하기는 어렵다.

b. 다양한 민족문화를 배경으로 미국시민들이 과거처럼 미국문화권으로 동화 흡수되지 않고 독립적으로 유지하기 때문에 이와 같은 복합체계에서는 상호 대화가 중요한 이슈로 등장하게 되었다.

c. 복잡한 현대사회에서 인간의 과학적인 방법에 대한 회의를 나타내며 계획전문가와 각자의 이익에 따라 움직이는 주민들과의지적인 유대가 형성되어 상호이해가 이루어지는 것이 중요하며 양자간의 갭을 단축시켜 정책결정을 보다 효과적으로 하는 것이 중요하다.

7. 체계적 종합이론

1). 계획의 신축성이 있어야 한다.

2). 종합성과 체계이론

a. 도시의 변화는 다양한 요인들의 상호의존되어 있고 이를 상호 조정할 필요가 있을 뿐만 아니라 서로 정책결정에 밀접한영향을 미친다.

b. 도시종합정책은 미래를 예측하고 미래 대응책을기능한다.

c. 미래는 불확실하기 때문에 신축적으로 대응해야한다.

d. Wetmore의 체계적 정합 모델

-. 도시종합정책은 조사 분석, 목표설정, 계획입안, 실행 등의 절차를 밟는다.

-. 지역단위를 포함하고 있는 데 지구-도시- 지역, 전국 등의 공간 규모의 계층이 상호 연관되어 있다.

-. 물리적, 사회적 경제적인 기능이 상호 연관되어 있는 하나의 입방체이다.

8. 협력적 도시계획모형 (정보시대의 도시계획: 상호 교류형 도시계획 및 행정, public administration에서 governance로 전환)

-정부주도형 계획

-상호 대등형 계획

-시민주도형 계획(일본이 마쭈쭈구리 계획)

-통합형 도시계획

미래의 도시계획 및 계획환경 (가상환경계획, 가상공간계획, 온라인 가계 및 office)