12주 강의 : 도시계획의 집행과정

제 10장 도시계획의 집행과정

1. 도시계획규제 및 시행: 실현수단

1. 도시계획구역

1) 도시계획구역의 의의 및 설정기준

(1) 의의

도시계획구역은 도시계획의 적용대상구역으로서 도시계획의 수립주체인 시장, 군수가 계획시행에 필요하다고 인정되는 구역이나 건설교통부 장관이 계획시행에 필요하다고 인정하여 지정하는 구역이며, 국토이용관리법에 의해 도시지역으로 지정 고시된 지역도 도시계획구역에 준용 된다. 도시계획구역은 계획의 대상이 되는 도시의 성장규모와 성격에 따라 형성되는 실질적인 도시구역으로서, 이는 행정구역과는 별개로 연속적으로 연담화 된 구역이다.

(2) 설정기준

도시계획구역의 설정은 도시의 성격이나 정책적인 의지에 따라 다르지만 일반적인 기준설정은 다음과 같다.

♧ 해당도시의 상공업에 종사하는 취업자의 50% 이상이 있는 시가지를 포함한 구역

♧ 자연적, 사회적 조건 등에서 볼 때 종합적인 정비, 개발, 보전이 필요하다고 인정되는 구역

♧ 도시의 개발동향이 인구 산업발전, 개발상황으로 볼 때 급격한 시가지화가 예상되는 지역

♧ 새로이 주거, 공업, 관광도시로 개발이 필요하다고 인정되는 지역

또한 광역도시인 경우에는 인접한 구역과 일체성 즉 토지이용의 연속성, 통근 통학 등의 생활권, 경제권, 상권 및 도시기반시설의 서비스권 등을 고려하여 설정하여야 한다.

2) 도시계획구역내의 행위제한

(1) 허가대상행위

도시계획이 결정 고시되면 도시계획구역 내에서는 시장 군수의 허가 없이는 다음의 개발행위를 할 수 없도록 규정하고 있다(법 4조 1, 령 5조 2,3).

♧ 성토, 절토 또는 정지 등으로 토지의 형태가 변경되는 토지의 형질변경이나 공유수면매립

♧ 나무의 벌채, 재식

♧ 토석의 채취

♧ 건축물 기타 공작물의 신축, 개축, 증축(건축법에 위임)

♧ 이전이 용이하지 않는 건물의 설치 및 퇴적

♧ 건축법(제39조 2)에서 정하는 대지면적 최소한도 이하의 토지분할

이러한 개발행위 허가제는 녹지, 농경지, 산지 임야 등을 보존하고, 도시계획시설 등 기반시설 없이 산발적으로 진해되는 건축행위를 통제함으로써 도시의 무질서한 확산을 막고 도시를 질서 있는 공간으로 개발하는데 그 목적이 있다.

(2) 허가기준 및 절차

시장, 군수는 허가대상행위가 합리적인 토지이용이나 도시계획사업의 시행에 지장이 우려될 경우로서 허가대상기준에 적합하지 않을 경우에는 허가하여서는 아니 되며, 허가대상행위라고 하더라도 도시계획사업에 지장이 있다고 인정될 경우에는 사전에 도시계획사업 시행자의 의견을 들어야 한다. 한편 시장, 군수는 지역의 특성을 감안하여 법령의 허용 범위 안에서 세부시행규칙을 정하여 시행할 수 있다. 여기서는 토지이용 및 개발행위 금지구역, 억제구역, 허가구역의 3단계로 구분되며, 도시계획사업으로 정비되지 않은 지역에 대해서는 대지조성 허가원칙을 별도로 정하고 있다.

2. 토지이용규제: 지역, 지구, 구역

1) 토지이용규제의 의의와 성격

지역지구제는 토지이용의 특화 또는 순화를 목적으로 토지의 용도를 구분하여 이용목적에 부합되지 않는 건축행위는 규제하고 바람직한 방향으로 토지가 이용되도록 하는 유도장치로서 이 제도의 법적인 배경은 공공의 건강과 복지를 증진시키기 위해 공권력을 이용하여 개인의 무질서한 토지개발에 제한을 가하고 사회적으로 바람직한 토지이용을 도모하는데 그 목적이 있다. 그러나 이 제도는 계획의 실현의 측면에서 보면 규제수단이 될 수 있지만 지구상세계획과 같이 개별적인 건축설계에 대한 강제규정이 아니라 지역을 단위로 하는 지구규제(zoning control)를 의미한다.

현행법에서 이 제도는 도시계획상의 시가지지역에서 토지용도를 제한하는 용도지역과 특정목적에 따라 지역의 용도나 건물형태에 제한을 가함으로써 용도지역제를 보완하는 성격을 갖는 지구제로 구분된다. 한편 구역제는 인구 및 산업의 도시집중과 무질서한 시가지개발을 방지하고 계획적, 단계적으로 개발하기 위해 지정한다.

2) 용도지역

(1) 지역의 지정: 건설교통부 장관은 도시계획구역 안에서 토지의 경제적 효율적 이용과 공공의 복리증진을 위해 필요할 때는 지역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다(법 17조).

(2) 지역의 종류와 지정목적: 용도지역의 종류는 크게 주거, 상업, 공업, 녹지의 4가지로 구분되며, 이는 다시 세분되어 13가지의 지역으로 구분된다(표 참조)

(3) 지역별 건축물 용도규제: 용도지역제는 도시계획(재정비)의 가장 핵심이 되는 부분이기 때문에 용도지역의 결정, 변경은 도시계획의 절차에 따라 이루어지며, 용도지역의 결정고시가 있은 후 2년 이내에 지적이 표시된 지형도상에 용도지역의 경계를 표시하고 건설교통부 장관의 승인을 받아야 한다. 도시계획법에서는 지역의 지정만을 규정하고 지역안의 건축 기타 행위에 대한 규제는 건축법(법 32조)에 따른다.



<표 11> 용도지역의 분류 및 목적

용도지역

지 정 목 적

① 주거지역

주거전용지역

저층 중심의 양호한 주거환경 보호

일반주거지역

일상의 주거기능의 보호

준주거지역

주거기능을 주로 하되 상업적 기능의 보완

② 상업지역

중심공업지역

도심, 부도심의 상업 및 업무기능의 확충

일반상업지역

일반적인 상업 및 업무기능의 담당

근린상업지역

근린지역에서의 일용품 및 서비스의 공급

유통상업지역

도시 간 지역 간 유통기능의 증진을 위해 필요한 때

③ 공업지역

전용공업지역

주로 중화학공업, 공해성 공업의 수용

일반공업지역

환경을 저해하지 아니하는 공업의 배치

준공업지역

경공업 기타 공업을 수용하되 주거기능의 보완

④ 녹지지역

보전녹지지역

도시의 자연환경, 경관, 수림 및 녹지의 보전

생산녹지지역

주로 농업적 생산을 위해서 개발의 유보, 녹지공간의 보전을 해하지 않는 범위 내에서 제한적 개발이 불가피 할 때

자연녹지지역

(자료: 도시계획법 17조)

(4) 지역별 건축물 형태, 규모규제

건축물의 용도규제와 더불어 건축물의 형태와 종류는 용적률, 건폐율, 최소대지면적, 건축물의 높이, 대지 안의 공지 등의 규제는 도시가 제 기능을 발휘할 수 있도록 하는 개발규제의 핵심이다.

♬ 용적율(대지면적에 대한 건물의 연면적비율): 양호한 도시공간을 형성함으로써 일조, 채광, 통풍, 개방감 등의 시가지 환경을 종합적으로 유지하고 건축물과 이를 서비스하는 공공기반시설과의 균형을 유지

♬ 건폐율(대지면적에 대한 건축물의 면적비율): 거주환경의 쾌적성을 확보하고 시민의 위생과 안전도를 강화하며 화재발생 시 연소방지들을 위한 지상공지 등의 확보

♬ 대지면적의 최소한도: 영세한 대지에 소규모의 건축물이 들어서게 됨에 따라 발생하는 일조, 채광, 통풍, 소방, 교통 등의 지장 초래를 방지하고, 도시미관의 악화를 예방

♬ 건축물의 높이: 건축물의 절대적인 높이 및 상대적인 높이를 제한함으로써 일조, 채광, 통풍 등의 위생환경확보, 화재 및 지진 등의 재해로부터 피해축소, 교통량발생의 조정, 개방감의 확보 및 프라이버시의 보호(경주시가지내의 건축물의 높이)

♬ 대지 안의 공지: 필요한 위치에 벽면 등을 후퇴시켜 공지를 확보함으로써 일조, 채광, 통풍, 진입 등이 용이

3) 지구
법제처

(1) 지구의 지정: 도시계획구역 안에서 공공의 안녕 질서와 도시기능의 증진을 위해 필요하다고 인정된 될 때 지정하도록 되어 있으며 미관, 고도, 방화, 교육 및 연구, 업무, 공지, 보존, 아파트 지구 등의 지정은 지방자치단체에 위임되어 있고 나머지는 지방자치단체장의 입안으로 건설교통부장관이 결정하도록 되어 있다.

(2) 지구의 종류와 지정목적: 지구의 종류는 14가지로 도시계획법에 12가지 동법 시행령에 2가지를 지정할 수 있도록 되어 있다.

4) 구역

(1) 구역의 지정: 용도지역, 지구와 함께 도시계획법 제2절에 규정되어 있는데 건설교통부장관이 도시계획결정절차에 따라 지정 고시하도록 한다.

(2) 구역의 종류와 지정목적: 구역은 특정시설 제한구역, 시가화 조정구역, 개발제한구역, 도시개발 예정구역의 4종류로 도시의 과대집중방지와 도시주변의 무질서한 확산방지를 목적으로 계획의 범위 상 광역적 개발정책과 관련이 있고, 적용에 있어서는 급격히 팽창하는 도시를 대상으로 한다.

4. 도시계획시설의 설치

1) 도시계획시설의 종류와 계획기준

법정도시계획의 내용은 도시계획구역 내에서 토지이용계획, 시설계획에 대한 규제와 사업시행의 2축으로 구성되어 있으며, 전자는 지역 지구제와 건축규제를 통하여 바람직한 시가지 형성을 유도하기 위한 것이고, 후자는 교통시설, 공급처리시설, 교육문화시설 등 도시의 공공기반시설의 적절한 공급과 관리로 도시의 각종활동과 시민생활의 능률성과 편리성을 높이는데 그 목적이 있으며, 도시계획법에 39개 시설, 동법 시행령에 8개, 토지구획 정리사업상의 시설에 16개, 재개발사업에 13개로 구성되어 있다.

2) 도시계획시설의 설치

원칙적으로 도시계획법 12조에 의해서 결정된 도시계획구역을 예정지역으로 하되 이외의 지역도 동법 80조에 의해 도시계획시설에 관하여 건설교통부 장관의 허가를 받아 준용 하도록 되어 있다.

4. 도시계획사업의 시행

1) 도시계획사업의 의의와 종류

도시계획사업은 도시의 건전한 발전을 도모하기 위해 신시가지의 조성 및 기성시가지의 정비 등 도시계획을 시행하기 위한 개발 사업으로

첫째, 토지구획 정리 사업은 대지로써 이용가치를 높이기 위해 토지구획 정리사업법에 의해 실시되는 도로, 하천, 구거의 신설, 개량, 토지지형의 변경, 공원, 시장, 국민 학교 기타 공공시설의 정비 및 토지의 교환 분합 등에 관한 사업을 말한다. 둘째, 일단의 주택지 조성사업은 주택의 집단건축을 위하여 일정규모(10,000m2)이상의 구역에서 실시하는 도시계획사업이다. 셋째, 일단의 공업용지 조성사업은 공장을 집단설치하기 위해 일정규모(30,000m2)이상의 구역에서 실시하는 사업이다. 넷째, 재개발사업은 지정 고시된 재개발지역 안에서 토지의 효율적인 이용과 도시기능의 회복을 위해 도시재개발법에 의해 시행하는 건축물 및 그 부지의 정비와 대지의 조성 및 공공시설의 정비에 관한 사업을 말하며, 이는 도심지재개발과 주택개량 재개발사업으로 분류된다.

2) 도시계획사업의 시행자

(1) 행정청일 경우: 도시계획사업은 해당 도시계획을 관할하는 시장, 군수가 시행함을 원칙으로 한다. 그러나 2개 이상의 행정기관이 관련되어 있을 경우 협의에 의해 공동으로 시행하거나 시행자를 정하여 실시할 수 있으며, 협의가 안될 경우는 건설교통부장관이 행정자치부과 협의하여 사업 시행자를 지정할 수 있다. 또한 도시계획사업이 국가사업과 관련이 있거나 필요한 경우에 관계기관의 의견을 들어 직접시행하거나 관할도시사로 하여금 시행하게 할 수 있다.

(2) 비행정청일 경우: 시장, 군수의 허가를 받은 자가 시행할 수 있으며, 시행허가를 받고자 하는 자는 자치단체장에게 도시계획사업 시행허가서를 제출하여야 한다. 단체장은 14일간 일반에게 공람하여야 하며, 이때 이해관계인을 의견을 제시할 수 있다.

3) 도시계획사업의 시행절차

(1) 실시계획의 허가: 도시계획사업시행자는 실시계획을 작성하여 건설교통부장관의 허가를 받아야 하며, 계획에는 시행에 필요한 설계도서, 자금계획 및 실시기간 기타 사항을 첨부하여야 한다.

(2) 사업시행자의 보호: 사업시행자는 사업에 필요한 토지, 건축물에 대한 소유권 이외의 권리를 수용, 사용할 수 있으며 또한 토지의 일부가 수용, 사용됨에 따른 잔여지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 택지로 이용할 수 없을 경우에는 사업 시행자에게 소유자는 잔여지의 수용, 사용을 시행자에게 청구할 수 있다.

(3) 사업의 완료 및 사후조치

사업시행자가 도시계획사업을 완료했을 경우 건설교통부 장관에게 공사완료 보고서를 제출하여야 하며 지정한 사업은 준공검사를 받아야 한다. 시행자가 도시계획사업으로 새로이 발생한 공공시설이나 기존시설이 대체될 경우 종래의 시설은 무상으로 시행자에게 귀속되며, 새로이 발생한 시설 또한 무상으로 국가 혹은 지방자치단체에 귀속된다.

(4) 행정심판: 도시계획법에 의한 도시계획사업에 대해 행정심판을 청구할 수 있다.

5. 개발비용부담

(1) 비용부담의 원칙과 수익자부담: 도시계획이나 동사업에 소요되는 비용은 사업의 시행자가 부담한다. 시행자는 도시계획사업으로 현저히 이익을 받는 자에게 그 이익의 범위 안에서 사업비의 일부를 부담시킬 수 있다.  또한 사업으로 인해 용도 폐기된 토지의 처분으로 발생한 이익은 도시계획이외의 목적으로 사용할 수 없다.

(2) 보조 및 융자: 도시계획사업을 시행함에 있어서 공사비의 일부를 국고에서 부담할 수 있으며, 그 정도는 사업의 종류나 시행자에 따라 다를 수 있다.

6. 개발이익의 환수

개발이익의 개념은 매우 복잡하지만 현행 국토이용관리법상의 개발이익은 "국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관의 개발 사업이나 정비 등에 의하여 토지소유자가 자신의 노력 없이 지가가 상승하여 현저한 이익을 받을 때의 이익"이라고 정의하고 있으며 개발이익의 사회적인 환수는 토지투기의 방지와 재원의 확보, 사회적 형평성 유지를 통한 합리적이고, 효과적인 토지개발, 규제를 위한 제도이다.

2) 환수방법: 환수방법은 과세적 방법과 비과세적인 방법이 있는데 전자는 각종 세금이 여기에 해당되고 후자는 수익자부담금제, 개발부담금제, 국공유지 임대제가 여기에 해당된다.

3) 우리나라의 개발이익환수제도: 현제 20여종이 제도적인 장치를 두고 있으며, 과세적 방법으로는 양도소득세, 법인세 특별부과세 등이 있고, 지방세법에 의한 도시계획세, 공동시설세, 사업소세 등이 있으며 비과세적인 방법으로는 도시계획법에 의한 수익자부담금제 등이 있지만 활발히 시행되는 것은 도시개발사업과 도로건설 등에 한정하고 있다.