제 5장 토지문제와 토지정책

   토지는 매우 특수한 상품이며 토지정책은 기업활동과 주거생활에 직접적인 영향을 미치는 사안이다.  또한 우리나라의 경우처럼 토지의 부존 자원이 절대적으로 부족한 나라에서는 토지정책이 국가정책의 중요한 기조를 이룬다. (부동산: 정보사회의 공간; 사이버 공간; 무한대로 활용가능; 무주공산; 젊은이의 세계)

1. 토지시장지대 및 지가결정이론

1.1. 토지시장의 특성

    토지는 재생산이 불가능하며 생산요소와 자산의 두 가지 측면에서 다른 상품과 다르다.  

생산요소적인 측면에서는

① 간척 혹은 매립을 통하지 않고는 재생이 불가능하며 보유토지의 매각에 의한 공급이 시장공급에서 절대적인 비중을 차지하고 있다 (새만금 간척사업 등 국토를 넓히려는 사업: 해상공간도 국토에 포함됨으로 이는 땅을 넓히려는 작업).

② 토지는 여러가지 용도로 사용할 수 있기 때문에 토지이용의 전용이 가능하며 이는 토지이용규제를 통하여 규모가 좌우된다.

자산의 측면에서는

1) 실수요자에 의해 생산요소 혹은 소비의 요소로 사용되어야 하며 재산 증식의 수단 혹은 투기의 목적으로 사용되어서는 안된다는 주장과

2) 토지도 주식이나 다른 금융자산과 같은 하나의 자산이므로 위험을 감수하고서도 토지의 수익률이 다른 자산보다도 높다면 토지를 선호하는 것이 당연하다는 자산선택이론(portfolio choice theory)이 있다.

    또한 토지는 입지의 고정성(부동산) 때문에 인접지역의 시설, 교통 혹은 접근도 등의 주변상황과 밀접한 관련이 있으며, 시장정보가 불완전하고, 일반적으로 고가의 상품이며, 거래빈도가 낮고 또한 국지적으로 거래가 일어나는 상품이다.

    더구나 우리나라처럼 토지의 소유가 편중되어 있는 경우 토지의 수요와 공급이 다수인 완전 경쟁시장이기 어렵다. 그러나 토지의 소유자가 담합하여 가격형성에 영향을 미친다는 증거가 없는 한 독과점시장이라고 보기도 어렵다.

1.2 전체 토지서비스 시장과 지대의 결정

    편이상 토지는 위치에 관계없이 동질적이며 지대는 완전경쟁시장인 토지임대시장에서 결정된다고 하자.

    토지서비스에 대한 수요는 기업의 수요와 가계의 수요로 구분할 수 있다. 생산요소로서의 토지에 대한 수요는 토지를 이용해서 생산되는 재화나 서비스에 대한 수요이기 때문에 생기는 파생적 수요이다 (derived demand).  따라서 토지에 대한 수요는 토지로부터 생산되는 재화나 서비스의 가격과 토지의 생산성에 의해 결정된다.

    이윤을 극대화하는 기업은 토지 1평을 추가로 임대하여 생산에 투입하였을 경우 기업이 얻을 수 있는 추가수입, 즉 토지의 한계생산물가치 (value of marginal product of land: VMPL)와 그 1평의 토지를 임대하는데 드는 비용, 즉 지대 (R)를 비교하여 VMPL>R이면 토지의 사용량을 늘이고 반대이면 토지의 사용량을 줄이게 될 것이다.  따라서 기업의 토지수요량은 토지의 한계생산물가치와 지대가 같아지는 수준에서 결정된다.

    토지의 한계생산물가치는 토지의 한계생산물(marginal product of land)에 토지로부터 생산되는 재화의 가격을 곱한 것이다.  그런데 토지의 사용량이 늘어남에 따라 토지의 한계생산물은 점점 작아지므로 토지의 한계생산물가치(VMPL)곡선은 토지의 사용량에 대해 - 기울기를 갖는다. 기업은 주어진 지대와 한계생산물의 가치가 같아지도록 토지의 수요량을 결정하며 VMPL곡선은 우하향하므로 지대가 낮을수록 토지의 수요량이 늘어난다. 그림 5-1에서 지대가 R1이면 토지서비스의 수요량은 L1이고 지대가 R2이면 토지서비스의 수요량은 L2이다. 따라서 VMPL곡선이 곧 토지에 대한 수요곡선이다.
 

  <그림 5-1> 토지의 한계생산물가치와 토지수요곡선

    가계의 경우는 예산의 제약하에서 효용을 극대화하도록 토지와 여타 재화의 소비량을 선택한다.

지대가 낮아지면 가계의 토지수요량은 두 가지 이유로 증가하게 되는 데 그 이유는 ① 다른 재화에 비해 토지의 상대가격이 낮아지므로 대체효과에 의해 토지수요가 증가하고, ② 토지의 구입량으로 표시한 실질소득이 증가하므로 (소득효과) 토지소비가 증가한다 (박홍립, 134).  따라서 토지를 소유하고 있지 않는 가계의 토지수요곡선도 기업의 토지수요와 마찬가지로 - 기울기를 갖는다.  따라서 지대가 낮을수록, 기업과 가계의 토지수요는 증가하여 토지수요곡선은 - 기울기를 가진다. 이러한 토지의 시장수요곡선은 그림 5-2와 같다.

    토지의 공급을 먼저 국가 전체로 보면 토지의 총량은 고정되어 간척 등을 통한 약간의 증가를 제외하고는 공급을 늘일 수 없다. 따라서 토지서비스의 공급곡선은 <그림 5-2>에서처럼 지대와 관계없이 수직이다. 따라서 시장균형지대는 R0이다.

   (그림 5-2)토지임대시장과 지대의 결정

 

    토지의 전체공급량이 지대에 관계없이 고정되어 있지만 실제 시장에서 토지공급량은 지대가 높을수록 늘어난다. 그 이유는 시장에 공급되는 토지는 기업이나 가계의 보유하고 있는 토지 중에서 그들이 직접 사용하는 토지, 유보수요 (reserved demand)를 제외한 나머지 토지이다.  따라서 한 국가의 토지량은 유보수요와 시장공급량을 합친 것이다.

      총 토지부존량 = 유보수요량 + 시장공급량       (1)

    한편 토지에 대한 전체 수요량은 토지보유자들의 유보수요량과 기업이나 개인의 신규수요량을 합친 것이다.

      총 토지수요량 = 유보수요량 + 신규수요량      (2)

    따라서 식 (1)과 (2)에서 전체 토지수요와 토지공급이 일치하면 토지의 시장공급량이 기업이나 개인의 신규수요량과 같게 된다.

    토지의 유보수요량은 토지를 보유한 가구들의 효용극대화의 문제로부터 도출할 수 있다.

개별 토지소유주의 소득을 y, 토지보유량을 K, 유보수요량을 L, 여타 재화의 소비량을 X, X의 가격을 1이라고 하면 효용극대화 문제는

     Max U (X,L)

      s.t. X + RL = y + RK                                (3)

    으로 쓸 수 있다. 지대 R이 상승하면 토지의 상대가격이 상승하는 동시에 토지의 임대수입도 증가하므로 토지의 수요량을 증가할 수도 감소할 수도 있다.  만약 지대가 높을수록 토지에 대한 유보수요량이 작다면 토지공급량 (K-L)은 지대 R에 대해 + 의 기울기를 갖게 된다. 이 경우에 형성되는 균형지대는 앞의 <그림 5-2>결정되는 바와 같다.

1.3 특정용도의 토지수급과 지대의 결정

    전술한 것처럼 국가의 토지부존량은 고정되어 있고 토지공급곡선은 수직이다.  그러나 토지의 용도간의 전환이 자유로운 경우 어느 용도 (주거용지)의 지대가 상승하면 다른 용도 (농업용도)의 토지가 이 용도로 전환된다.  따라서 토지의 공급곡선은 + 의 기울기를 가진다.

    어떤 용도의 토지수요량은 지대가 높을수록 감소하므로 토지서비스의 수요곡선은 지대에 대해 - 의 기울기를 가진다. 따라서 균형지대는 일반시장에서와 같이 수요곡선과 공급곡선이 만나는 점에서 결정된다.

    최초의 균형상태에서 특정용도의 토지에 대한 수요가 증가한다면 수요곡선이 오른쪽으로 이동하고 이 용도의 지대가 상승하여 다른 용도로 사용되는 토지의 일부가 이 용도로 전환되므로 주어진 공급곡선을 따라 증가한다.

    지금까지는 토지의 생산요소 혹은 소비재의 측면만을 고려하였다. 그러나 자산으로서의 토지수요를 함께 고려한다면 토지수요량이 더 많아져 토지서비스의 수요곡선은 더욱 우측으로 이동할 것이다.

1.4 지가의 결정

    자산으로서의 토지가격이 어떻게 결정되는가의 전통적인 모형이 자산균형모형이다. 이는 토지가격도 다른 유형의 자산 (금융자산 혹은 토지이외의 실물자산)과 마찬가지로 자산으로서 토지가 가지는 수익률에 의해 결정된다는 접근법이다.

    자산으로서의 토지는 2가지 형태의 수익을 가져온다. 즉 일정기간 동안의 토지이용에 대한 대가로 얻어지는 소득이윤 (income gain)인 지대 (r)와 그 기간 동안에 발생한 토지가격 상승분에 대한 자본소득 (capital gain) c가 바로 그것이다.  따라서 토지수익은 (r+c)가 되며 만일 토지의 최초구입가격이 p라면 이 토지의 수익률은 (r+c)/p가 된다.

    일반 투자자는 토지 이외의 다른 자산의 수익률이 토지수익률보다 높다면 토지보다 다른 자산을 선호하게 될 것이고, 반대일 경우에는 토지자산을 선호하게 될 것이다.  이처럼 투자자금의 수익률이 더 높은 곳으로 계속해서 움직이게 되면 완전경쟁상태에서는 모든 유형의 자산의 수익률이 같게 되어 투자자금의 이동이 멈추어 균형상태에 도달하게 된다

    이 경우 토지수익률도 자본시장의 평균수익률인 이자율 (i)와 동일하다. 그런데 지대 r은 앞에서 설명한대로 토지서비스 시장에서 결정되기 때문에 이자율과 토지가격의 상승으로 인한 자본이득이 주어지면 p는 다음 식과 같이 된다.

      i = (r + c)/p          (4)
    

  이상의 기본모형은 단순하면서 논리적이기는 하지만 우리나라처럼 높은 지가상승 혹은 토지투기를 설명하는 데는 불충분하다.  즉 일반적으로 토지에 대한 평균 수익률이 자본시장의 평균수익률보다는 월등히 높다는 것이다.

    이와 같은 문제는 모형 내의 확실성, 완전경쟁, 미래가격에 대한 예상 등의 전제가 비현실적이기 때문이다.  이들을 보완하기 위한 하나의 방안으로

    먼저 논의의 편이를 위해 현시점 (t)에서 지대 Rt, 토지가격을 Pt, 현시점에서 예상되는 미래 (t+1)시점의 기대토지가격을 Pt+1 로 하면 t시점의 토지에 대한 수요는 t시점에서의 토지자산에 대한 기대수익률(expected rate of return)의 크기에 의해 결정된다.  이 경우의 토지의 예상수익률 (ERR)은 다음과 같다.

      ERR = {Rt + (Pt+1 - Pt)}/Pt       (5)가 된다

   위 식에서 앞 부분 Rt/Pt는 소득수익률 (income gain), 뒷부분 (Pt+1 - Pt)/Pt은 예상되는 기대 자본수익률 (Expected capital gain)을 나타낸다.

    토지의 예상가격 Pt+1은 Pt의 변화에 매우 민감하게 반응하기 때문에 Pt의 상승은 즉각적으로 그 이상의 Pt+1 상승을 야기시킨다고 가정하자.  예를 들면 현시점에서 토지가격이 10% 상승하면 미래에는 적어도 10% 이상 상승하리라고 기대하게 된다. 이와 같은 상황하에서 어떤 정책적인 요인 (전국 규모의 개발계획 혹은 화폐이자율의 인하)에 의해 토지의 예상 수익율이 자본의 이자율보다 높아지게 되었다면 토지에 대한 수요가 증가하여 지가 Pt의 상승을 가져온다.  이는 2가지 상반되는 결과를 가져온다.  Pt의 상승은 Rt/Pt: 소득수익률 (income gain)을 하락시키고, 앞의 설명에서처럼 (Pt+1 - Pt)/Pt: 기대 자본수익률 (Expected capital gain)을 상승시킨다. 따라서 후자의 상승 폭이 전자의 하락 폭보다 크면 Pt의 상승은 곧바로 토지의 예상수익률을 증가시킨다.  예상수익률의 증가는 토지수요를 확대시켜, 토지가격을 더욱 상승시키고 그 결과 자가상승 → 토지의 예상수익률의 증대 → 토지수요증가 → 지가상승의 악순환을 되풀이하여 지가폭등 토지투기로 연결된다.

    자본시장이 완전하다면 토지의 매매가격인 지가와 토지의 임대가격사이에 일정한 관계가 성립되는 데 토지의 사전적 세후수익율과 기타자산의 세후 수익율(i)이 같아야 한다는 균형조건으로부터 다음의 관계식을 도출할 수 있다.

           R - τPL + (1-t')gPL
i = ----------------------- + α          (4)
                    PL

     여기서     g: 지가의 예상상승률
                   τ: 토지보유세율
                   t': 양도소득세율
                   α: 토지투자에 관련된 위험수당 (risk premium)
                   PL: 지가

    위의 식 (4)에서 지대 R, 금리 i, 토지보유세율 τ, 양도소득세율 t', 지가상승률 g, 위험수당 α가 주어지면 PL 을 구할 수 있다.  즉 식 (5)와 같이 표현할 수 있다.
                    R
 PL = ---------------------------             (5)

              I + τ - (1-t')g + α  

    즉 지대가 높을수록, 이자율과 토지보유세율 및 토지투자의 위험수당, 양도소득세율이 낮을수록, 지가의 예상수익율이 높을수록 지가가 높게 형성될 것이다.  윗 식에서 지가의 예상 상승율에 포함되어 있는 사전적 의미의 균형조건에 주목해야 한다.  미래의 지가에 대한 정보는 불확실하므로 지가의 상승율에 대한 예측은 사후적으로 실현되는 실질적인 상승율과는 다를 수 있다.  이는 모든 사람이 미래에 대한 지가의 정보를 가지고 있고 원하는 만큼의 자금을 대출받을 수 있다면 식 (4)가 만족되어야 균형을 이룰 수 있다는 것을 말한다.  만약 식 (4)의 우변이 좌변보다 크면 누구든지 토지를 구입하려고 하므로 지가가 상승하여 토지의 수익률(우변)이 하락하게 될 것이며 반대로 우변이 좌변보다 작으면 토지를 사려는 사람이 없을 것이다.  따라서 양변이 같아야 균형을 이룰 수 있을 것이다.

1.5 토지이용규제와 지가

    토지이용규제는 외부효과 또는 비계획적인 토지이용행위를 막고 쾌적한 주거환경 및 토지의 이용의 효율성을 향상시키기 위해 현재와 미래의 토지이용행위를 규제하는 것으로 긍적적인 측면이 있지만 특정용도의 토지이용을 규제할 경우 개발가능토지의 양을 줄여서 가격의 상승을 가져온다.  즉 토지의 자연적인 희소성에 인공적인 희소성도 토지공급을 제한하여 지가를 상승시킨다.  그린벨트 정책이 토지가격에 미치는 영향을 분석하면

    그림 5-4에서 MSB는 그린벨트에 대한 주민의 주관적인 가치 혹은 사회적인 한계편익이며 MSC는 녹지의 기회비용 혹은 녹지가 주거용지로 전환되었을 때 예상되는 지가이다. 사회적으로 바람직한 녹지규모는 MSB와 MSC가 만나는 20만평이다. 그러나 정부가 녹지를 최대한 확보하기 위해 MSC을 0으로 간주하여 40만평을 녹지로 보전한다면 녹지를 20만평으로 보전할 때보다 도시용 토지의 공급이 작아지므로 주거용 토지의 값이 상승하게 된다. 이와같이 적정수준이상의 녹지를 보전하려면 주거용지와 주택가격의 상승이라는 기회비용을 치루어야 한다.

<그림 5-4>토지이용규제의 효과(녹지보전)

2. 都市土地問題의 現況

    토지, 특히 도시토지문제는 토지소유계층과 비소유 계층간의 소득격차를 심화 시키고, 각종 도시개발사업을 가로막는 장애요인으로 등장하고 있다. 이와 같은 토지문제를 유형화하면

2.1 지가앙등과 高地價 問題

2.1.1 지가상승의 실태

    1974년부터 1989년까지 15년간 도시도매물가는 3.8배 증가한 반면 전국지가는 14배, 6대도시의 지가는 무려 22배 상승하였다. 이는 도시토지가격이 얼마나 상승하였는가를 보여준다.

2.1.2. 지가상승의 弊害

    급격한 지가상승은 여러가지 측면에서 사회, 경제적 폐해를 노출시키고 있다.
   ① 공공사업에 필요한 용지 보상비를 급증시켜 도시기반시설 및 각종 사회간접자본의 지속적인 확대를 어렵게 한다.  
   ② 무주택자 및 저소득자의 주택취득을 어렵게 하여 주민의 주거복지수준을 급격히 하락시킨다.
   ③ 지속적인 지가상승은 토지를 생산적인 목적보다는 자산증식을 위한 투자대상으로의 경향을 낳는다.
   ④ 지가의 상승은 금융규모를 확대시켜 인플레이션을 야기시키는 원인이 된다.
   ⑤ 토지를 소유한 계층과 그렇지 못한 계층간의 소득과 부의 배분에 악영향을 끼쳐 사회적 형평성의 왜곡을 심화시킨다.

2.1.3. 지가상승의 원인

    우리나라의 지가상승요인은 1). 지속적인 경제성장고 사회간접자본 투자, 2) 산업 및 인구의 도시집중, 3) 토지투기의 만연, 4) 제도의 불비

2.2 토지소유의 편중문제

2.3 개발이익의 사유화 문제

2.4 토지이용의 비효률성 문제

3. 도시토지정책의 분석

   토지시장의 개입방법으로는 직접개입과 간접개입의 2가지 방법이 있는데

  1). 간접개입방법으로는 ① 토지조세나 토지개발 금융지원처럼 토지개발과 관련된 경제주체의 경제적 동기를 직접 조정함으로써 시장기능을 통해 정책목표를 달성하거나 ② 토지거래에 관련된 자료 및 정보체계의 구축, 지적 및 등기를 통한 토지소유권의 명확한 설정 등과 같이 토지시장이 원활히 하도록 하는 각종 토지행정상의 지원정책

  2). 직접개입방법으로는 ① 토지시장의 기능을 부분적으로 정부가 인수하거나 ② 사회적으로 바람직한 토지이용을 유도하기 위해 법적 행정적인 조치를 취하는 것 등 있다.

3.1 토지세

3.1.1 종합토지세: 개인 또는 법인이 보유하는 모든 토지의 가액을 합산하여 과세하는 대인 종합과세이다.

3.1.2. 양도소득세: 양도소득세는 단기전매로 발생하는 토지의 자본이득 (realized capital gain)에 대한 과세

3.1.3. 토지초과이득세: 양도소득세는 처분된 자본이득에 대한 과세로 이득의 환수에 기여할 수 있으나 토지처분을 억제한다는 측면에서 문제가 있다. 이에 따라 개인의 유휴토지 혹은 법인의 비업무용 토지에 대해서 정상지가 상승 분을 초과하여 상승한 경우 초과소득을 보유단계에서 환수하므로 이들 토지의 이용증대와 토지공급을 촉진하는 효과가 있다 (헌법 불합치 판정으로 수정되어야 할 부분이다).

3.2 토지세의 경제적인 효과

3.2.1 토지가격에 대한 효과


    토지에 대한 조세가 토지가격 즉 지대와 지가에 어떠한 영향을 미칠 것인가 하는 문제는 해당 토지세가 "보유과세"냐 "자본이득과세"냐에 따라 다르게 나타난다. 우리나라의 토지세 중 종합토지세는 보유과세인 반면, 양도소득세 및 토지초과이득세는 자본이득과세이다.

    토지보유과세는 토지소유자의 소득을 과세액만큼 감소시켜 토지서비스에 대한 유보수요는 감소되는 반면 토지공급은 증가한다. 이 경우 토지서비스의 공급곡선 자체가 오른쪽으로 이동하게 되어 지대는 하락하고 토지서비스의 거래량은 증가한다.

  ① 보유과세의 경우는 지가에 어떤 영향을 미치는가?. 토지보유세율을 tm라고 할 경우 과세후 토지수익율은 (R-tmP + C)/P로 바뀌고 이의 지가 결정식(4)는 다음과 같이 바뀐다.

        P = (R -tmP + C) / I       (6)

    보유과세는 소득이윤을 하락시켜 소득이윤은 (R-tmP)로 감소된다. 따라서 자본이득 C가 불변일 경우 보유과세로 인해 토지수익률이 여타 자산의 평균수익률보다 낮게 되어 토지에 대한 투자수요는 감소되고 이에 따라 지가 P는 하락하게 된다. 더욱이 보유과세로 인해 장래의 기대지가가 하락하고 이에 따라 자본이득 C가 하락할 경우 지가의 하락 폭은 더욱 커진다.

    한편 자본이득과세가 지대 및 지가에 미치는 영향도 기본적으로 토지보유세와 유사하다고 할 수 있다. 즉 과세로 인한 토지소유자의 소득감소는 유보수요의 감소, 토지서비스의 공급증가로 이어져 지대가 하락한다.

    자본이득세가 부과될 경우 지가는 자본이득세율을 tn이라고 하면 토지수익률이 {R + (1-tn)C}/P 가 되기 때문에 다음과 같이 된다.

        P = {R + (1-tn)C}/i         (7)이 된다.

     이 식에서 알 수 있듯이 자본이득세가 부과되면 자본소득도 (1-tn)C로 감소되어 분자의 값이 과세전보다 낮아지고 이에 따라 지가도 하락한다.

     여기서 두 세 중 어느 것이 지가하락의 효과가 큰가가 정책적인 문제인데 투기로 인한 지가의 상승률이 높을수록 자본이득세의 효과가 상대적으로 높다고 할 수 있다. 그러나 현실적으로 많은 토지소유자들이 자본이득과세를 피하기 위해 토지매각을 지연시킬 경우 토지의 공급이 줄어들어 지대를 상승시키는 효과를 가져올 수 있어서 정확한 효과의 비교가 어렵다.

3.2.2. 토지이용에 대한 효과

    지금까지는 토지공급이 완전 비탄력적이기 때문에 토지세는 전액 토지소유자에게 귀속되며 그 결과 토지세는 토지이용에 영향을 미치지 않는다는 중립적인 과세로 간주하였다.